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走鄉村善治之路
來源：未知 日期：2018-12-03 點擊：次
黨的十九大報告指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2018年中央農村工作會議提出“必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”，并將其作為中國特色社會主義鄉村振興道路的具體路徑之一。
“善治”的概念古已有之，其中的善既有善良的初衷又有善于的方法，究其治的落腳點是止于善的，其出發點是抱有一顆善良的心態，其治理的過程就是善于化解，總之“善治”意為良好的治理，在當代中國，中國的“善治”首推“楓橋經驗”。今年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年，也是習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”15周年，在貫徹黨的十九大精神的開局之年的當下，中國的鄉村治理是鄉村振興戰略和全面建成小康社會的有力保障，創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路從而實現社會大治是全社會值得關注的社會問題。
提出鄉村善治，是因為在當前鄉村治理的實踐中，發現一些亟待解決的難點和問題存在，諸如：鄉村治理缺乏相對完善的頂層設計，缺乏治理的針對性和有效性；鄉村治理的體制、機制不完善，各治理主體間的利益沖突和相互掣肘，群眾參與嚴重不足；農村“空心化”“三留守”問題以及環境污染問題日益突出；一些鄉村債務沉重，公共產品供給不足，社會保障水平不高，導致城鄉差距較大；有些宗族勢力以及黑惡勢力對鄉村治理形成干擾，影響了鄉村的和諧穩定。
一、建國以來鄉村治理的探索
中國自古以來就是一個農業大國，農業始終是建設中國特色社會主義的支柱產業，國民經濟的命脈所在。農業人口占據了中國人口的大部分，農業文明是社會文明的基礎。因此，做好“三農”工作是事關民心向背、國運興衰的大事，而“三農”工作的重心就是鄉村治理。
鄉村治理問題一直是中國農村治理發展的根本問題，一部中國農村發展治理史可以說濃縮了一部中國古代發展史。當前，鄉村治理是鄉村現代化建設的核心問題，是實現國家現代化建設的必由之路。二十世紀以來，我國對鄉村治理研究共出現過兩次高潮。第一次存在于二十世紀中期，以“鄉村建設運動”為標志，掀起了對中國農民和農村問題研究的第一次高潮。第二次，出現在上世紀末，時至今日依然熱度不減。回顧建國以來我國鄉村治理的發展歷程，盡管探索了一條符合中國國情的發展之路，其中的曲折也是顯而易見的。新中國成立之初，我國鄉、村政權并存，國家權利延伸至鄉村；1954年以后，國家實行鄉村共治，即由村黨支部與各鄉派的工作委員會共治鄉村事宜，取得了顯著成效。短暫的共治之后，1958年，人民公社“政社合一”的治理模式，使國家實現了對鄉村的一體與集權；改革開放進入新的歷史進程，革命的氣息和紅色的話語逐漸消退，“鄉政村治”成為新的治理模式，這種變遷在政治上表現在村組的組織制度關系變遷上，在經濟上表現在村組土地產權制度變遷關系和分配制度變遷關系上，在文化上表現在傳統農村文化和現代文化的融合沖突上等等。
如今鄉村社會的制度供給遠不能滿足鄉村社會的需求，鄉村治理問題成為中國經濟社會協調發展的重要制約因素。鄉村治理依舊存在諸多問題，如鄉村治理機制不健全、民主化進程緩慢、村落文明傳承斷裂等問題。如何治理好鄉村？幾十年來，國家做出了“強人治村”、“族人治村”、“富人治村”等種種探索，然而，在取得一定發展的同時也存在著諸多問題。如“族人治村”固然有其地緣和血緣帶來的優勢與便利，但這種狹隘的局部小集體利益無法代表和兼顧全村利益；在“以三農問題”與新農村建設等為核心的時代浪潮之下的當前，“富人治村”已然司空見慣，其缺陷包括：賄選邪風腐蝕基層民主與村落風氣、富人抱團形成寡頭政治、鄉村社會分化加劇、鄉村去政治化出現村民無政治信仰、干群關系疏離等等。依靠族人、強人、富人進行鄉村治理，實現帶領致富，發展鄉村經濟，成功的案例遠少于失敗者。誰才是真正當好鄉村治理的主體？
二、善治必成于良法
十九大報告明確指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。從現代法治精神實質上看，就是良法善治之精神，其基本標志有五個：一是法律必須代表最廣大人民的意愿，必須建立在立法為民的基礎上；二是必須確立憲法和法律至上的國家結構，把國家各項事業和各項工作全面納入依法治國、依憲治國的軌道；三是樹立法律面前人人平等的法律文化，法律面前人人平等其科學內涵有二：即法律的實體內容符合平等的原則，其次，法律的執行程序和結果要求公平公正；四是法律的根本目的是為了保障民權和實現正義。習總書記在中共中央政治局就全面推進依法治國進行的第四次集體學習中指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作；五是政府的權力應當受到制約，法無授權不可為，法如授權必須為，官員要從權力導向向服務導向轉變。
因此鄉村治理的良法，必須體現最廣大人民的意志，保護鄉民的合法利益，維護有利于鄉村治理的創新型社會秩序和治理結構；同時應該是順應時代潮流、符合時代要求的先進法律規范，不僅僅具有護航作用，更以導航為目標。
三、構筑鄉村善治之路
黨的十九大報告指出，要“堅持以人民為中心”“打造共建共治共享的社會治理格局”“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。堅持和發展“楓橋經驗”，實踐黨的群眾路線，尊重人民的主體地位，是全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義事業新勝利的根本保障。堅持把群眾路線與法治方式結合起來，運用法治思維和法治方法預防化解矛盾，是“楓橋經驗”所蘊含的創新精神的必然要求，也是中國鄉村治理中民眾對對“善治”的時代訴求。
善治的結果，應該是善態之治。善態之治是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會形態，雖然矛盾與沖突仍會頻繁出現，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接收、被機制所化解。
（一）以自治實現鄉村治理共建格局
當前，農村實行土地承包制以來，尤其在取消農業稅后，鄉村社會的組織體系缺乏強有力的凝聚作用，村民的利益訴求難以通過村級組織得到有效表達。伴隨著社會流動性的不斷加大，全國部分農村已經出現了空心化狀態，這也給鄉村治理帶來新的挑戰。鄉村作為我國基層治理的重要組成部分，其特點決定了鄉村治理以自治為基礎的必要性。可以說鄉村自治是民主政治的民意基礎，是基層民主政治建設和鄉村振興的重要內容，是鄉村治理的主要方式與關鍵手段。第一，這是由鄉村主體所決定的。鄉村治理主體不僅由政府來完成，還應由社會組織、志愿性團體特別是全體鄉村村民都參與到鄉村治理中來。要切實解決好農民權益保護、農村空心化、農村基礎設施和公共事業發展滯后、村民自治實踐不夠完善、鄉村治理主體的參與度不高、“返鄉族”作用的充分發揮等問題就必須充分調動農民的積極性、主動性與創造性。第二，鄉村自治要發揮鄉賢作用。鄉賢是鄉村人群中在經濟、政治、文化、社會交往等方面較為突出的一部分人，他們多以退休教師、干部，經濟富裕人士，宗教界人士及族姓中有威望的人組成，是鄉村群體中精英人士的代表，在鄉村發展中起到領頭羊、帶頭人、中介與橋梁的作用。第三，鄉村自治與國家鄉村制度高度耦合。鄉村自治不是自由散漫，任意而為，無拘無束，而是在遵守規則與秩序的前提下，充分發揮鄉村治理各主體的積極性、主動性、創造性，開創鄉村治理的新局面。第四，加強基層自治組織體系的制度建設，有利于發揮鄉村自治組織在協調各方利益、組織群眾開展村民自治等方面的功能。一是通過加強鄉村黨組織建設，強化黨在鄉村社會中執政的組織基礎。黨具有總攬全局、協調各方的作用。黨組織不僅要把握村民自治正確的政治方向，也要在既有的法律體系下積極引導村民自治，同時也要組織和調動相關道德權威人物的力量調解矛盾糾紛。二是通過不斷創新村民自治的組織形式，鼓勵鄉村社會組織的發展。鼓勵村莊結合本地實際創新自治組織形式，積極引導鄉村老年人協會、專業技術協會、環保協會、紅白理事會等自組織的發展，激活自組織在村民自治中的重要功能，實現鄉村治理的共建格局。
（二）以法治實現鄉村治理共治格局
“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”第一，鄉村法治是新時代中國特色社會主義法治的基石。在社會治理大背景下，加快推進鄉村治理法治化，改善鄉村的法治環境，保持鄉村的和諧穩定、長治久安、永續發展具有重要意義。第二，鄉村法治化是社會治理現代化的前提。鄉村治理由于長期受傳統管理方式的桎梏和影響，具有治理目標繁雜、治理任務復雜、治理形勢迫切的特點，使得治理法治化的實現更為艱巨。況且，法治化與鄉村人情社會的現狀時有沖突，極易出現新的治理難題。第三，鄉村法治化是全面建成小康社會的必然要求。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在鄉村，“沒有農村的小康，就沒有全國的小康”。鄉村治理法治化則是全面小康的核心指標。第四，鄉村法治化有利于解決鄉村治理存在的不足與弊端。基層民主建設滯后等問題的解決必須通過法治渠道與手段。一方面，可以使農民利益受損或是受侵害之時不能通過協商渠道解決之時，可以訴諸于法律，通過法治渠道，以維護其自身的合法利益。另一方面，對農民可能造成的侵犯能起到一定的預防作用，有利于保障農民的合法權益。
隨著農業生產關系改革的深入推進，鄉村社會的諸多矛盾必然會出現增長，這就需要在村民心中播撒下法治的種子，讓每一個人都能依法辦事、依法維權，基層政權依法行政、依法管理，才能為鄉村振興營造一個和諧安寧的社會環境。司法行政部門需要持續推進民主法治村、社的創建，通過發現典型、梳理經驗，推動法治在基層落地生根開花結果。同時創新村干部工作方式，不斷增強其運用法治思維和法治方式開展工作的能力。村干部應該帶頭學習和遵守憲法、村民自治法等相關法律規定，不斷強化村民自治的法治意識。在處理矛盾糾紛時，應該根據不同矛盾糾紛的性質采取相應的治理手段，既要強化道德的約束力量，也要積極引導村民走法律的途徑解決。積極發揮村規民約的區域性功能，引導村民在村規民約中體現法治的約束功能。村規民約通過把傳統優秀道德文化、現代法治精神以及村莊歷史風俗融入其具體內容中，并在村莊治理中依照村規民約引導村民活動。在制定鄉規民約時，要充分調動全體村民參與村規民約制定的積極性，努力讓每一個村民能夠在村規民約制定中感受主體地位的存在感，讓村規民約中的內容、形式以及效力存在于每一個村民心中。同時，要結合村莊發展的實際，制定符合本村莊歷史傳統以及現實發展需要的村規民約。此外，要在村規民約中制定與現代法律體系相銜接的司法服務條款，既要引導村民在既有的村規民約中開展共治，同時又要回應村民對現代法律的制度需求。
（三）以德治實現鄉村治理共享格局
“國無德不興，人無德不立”。今日之中國，鄉村治理決不能忽視德治，德治在鄉村治理體系中起到升華的作用。鄉村治理不但要依賴于鄉村自治這個基礎，依賴于法治這個保障，還要將德治作為升華。不但要使德治成為政府工作的好幫手，村民利益的代言人，更要使之成為和諧鄉村的潤滑劑。其一，注重個人品德、家庭美德、鄉村公德的培養，形成淳樸的民德民風。德行的形成不是一朝一夕之事，而是一個漫長的過程，并受到環境和世風的影響。不但要加強對個體的教育與培養，更要注重不良道德行為的懲誡。其二，注重鄉村道德人物的塑造與宣揚，發揮其道德標桿和道德引領的作用。“各美其美，美人之美，美美與共”，對道德人物不但要進行正面的宣傳與報道，在不損害其本人的前提下樹立道德標尺，還應給予必要的適當的物質獎勵和精神鼓勵。其三，廣泛開展社會主義核心價值觀教育，堅持以規促德，以潤物無聲、潛移默化的方式，引導人們提升道德修養與境界。
盡管現代鄉村社會結構正在發生變遷，但是中國傳統文化仍然存在于廣大農村中，傳統文化依然影響著村民的日常實踐。通過大力弘揚孝道文化、仁愛文化、鄉賢文化、家國文化以及社會主義核心價值觀，有利于充實鄉村治理中德治的文化基因。
其中的“鄉賢文化”，在2015年與2016年的年初，中共中央一號文件兩次將“鄉賢文化”列入農村思想道德建設體系之中，應該說，在國家層面上，“鄉賢文化”在鄉村德化方面得到了肯定和關注。
鄉賢，作為一個特別的群體，在當下重新進入人們的視野，喚起了人們對古代士紳的記憶。在古代中國，士紳階層維系了傳統的“雙軌政治”，對鄉村穩定發展發揮了不可替代的作用。在當代，想要復興村落，治理好鄉村，留得住鄉愁，實現鄉村振興，同樣也離不開鄉賢的力量。
鄉村自古就有尚賢崇德的傳統，千百年來，無數鄉村精英通過不懈努力走出家鄉，他們或求學，或經商，或居廟堂之高，或處江湖之遠，最終，葉落歸根，在鄉愁的牽引下，或反哺故鄉，給故鄉帶來開化和文明；或終老與此，為家鄉豎起一尊道德的標桿。他們用自己豐富的人生閱歷為鄉民樹立榜樣，成為家鄉發展的推手，道德教化的楷模，社會穩定的力量。
而今，當代的鄉賢，作為本土的精英，新時代的士紳，憑借其自身的經濟實力、知識背景、宗族勢力、社會資源和經營手段等強大的社會網絡掌握著公共生活的話語權，擁有成長為鄉村發展帶頭人的潛力。可以說，鄉賢囊括了眾多源自鄉村本土的各路精英對于實現村落復興，進一步推進落實鄉村治理、建設美麗鄉村意義重大。
中國社會的鄉土性，“熟悉”是鄉土社會的特質。在熟人社會中，通過血緣、地緣關系出發而產生人情、面子、信任的一種內部機制，讓鄉村社會保持著穩定的結構。在熟人社會這一背景之下，生于斯長于斯的士紳作為內生型權威對基層政權影響重大：一方面，他們世代扎根于此，能夠借助自身在政治上與經濟上的權力盤踞在熟人社會上層，另一方面，受儒家文化的影響，他們對故鄉有著深厚的了解與眷戀，就會產生與本籍官員具有天然性的聯系，能夠通達政令，緩和上下矛盾。
同時，鄉賢又是士紳部分具有特質的傳承者，是道德的標桿和公序良俗的尊崇者和踐行者。鄉賢與士紳同樣出身鄉土，對鄉村社會具有更近的親和力，對鄉村社會的發展規律具有更深的了解和話語權，同時懷有葉落歸根、造福桑梓的家國情懷；他們繼承了士紳“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠則憂其國”的文人品格，對家鄉建設懷有一腔熱血；同樣，他們擁有著豐富的社會資源，或是雄厚的物質資源，或是大量文化資源，或是龐大的社會資源，他們有能力造福桑梓。
近幾年來，鄉賢在鄉村治理中越來越引人注目：尤以江浙一帶，引領當下時風。浙江上虞等多地開展“鄉賢文化運動”，致力于打造鄉賢文化，助推地方經濟；浙江溫州開展“知僑情、解僑憂、牽僑手、聚僑心”系列活動，大力弘揚僑鄉鄉賢文化，吸引鄉賢回鄉助力家鄉事業建設；中國愛故鄉文化發展促進會發起愛故鄉年度人物評選，讓守護鄉土文化更有力量。
鄉賢在當代可持續的延伸，在他們身上不但有著傳統道德文化的烙印，更有著現代文明的氣息；他們不僅囊括了上層精英與強宗大族，更包含了熱心于公益事業的積極分子。如呂德文所說，一旦積極分子并不建立在經濟基礎上，它就有可能避免富人治村帶來的士紳蛻化的可能，新士紳社會因此得以持續和發展。
總之，引導鄉賢回鄉，發揮鄉賢作用，就是借鑒歷史，從中擷取智慧，彌補現實鄉村治理的短板，是振興村落文化的重要推手，是鄉村治理中德治的重要組成部分，從而實現共享的鄉村社會治理格局。
鄉村“善治”的總體目標是構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系。這是一種符合中國國情特點的、更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系。鄉村治理體系格局的形成必須始終堅持在黨的領導下，按照既定的治理目標逐步進行，結合我國不同地區不同鄉村的具體實際，調動鄉村資源，帶動鄉村地區群眾共同朝著富強民主文明和諧美麗的鄉村而努力。自治是鄉村治理體系的基礎，我國實行村民自治制度，村民是鄉村治理的重要主體，鄉村自治做好了，就能充分激發廣大農民的積極性；法治是鄉村治理體系的保障，鄉村治理必須實現法治化，自治只有在法律的框架下進行，才能有法可依，有條不紊；德治則是鄉村治理的支撐，有利于提升自治與法治的效能，提高鄉村治理的水平和質量。唯如此，才能真正使自治、法治、德治在鄉村治理體系中各盡所長，各盡其能，既相輔相成，相互銜接又相互補充，共同構成鄉村“善治”格局。
