《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確提出：“要建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。”目前，我國(guó)“十四五”規(guī)劃編制工作已全面啟動(dòng)，這是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代、確立“三級(jí)四類”規(guī)劃體系后編制的第一個(gè)五年規(guī)劃，也是我國(guó)全面開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程編制的第一個(gè)五年規(guī)劃，如何深入貫徹《意見(jiàn)》精神，有效落實(shí)黨和國(guó)家賦予發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，結(jié)合我們學(xué)習(xí)《意見(jiàn)》精神及從事規(guī)劃研究及編制的多年實(shí)踐，談以下認(rèn)識(shí)，以服務(wù)于“十四五”規(guī)劃的編制與管理。

一、編制“十四五”規(guī)劃意義重大

“十四五”是我國(guó)確定“兩個(gè)百年”目標(biāo)的交匯期，是新時(shí)代全面推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的開(kāi)局期，也是我國(guó)越來(lái)越靠近世界舞臺(tái)中央、推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的關(guān)鍵期。科學(xué)研究和編制好“十四五”規(guī)劃，意義重大。對(duì)此，規(guī)劃必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)定不移推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，著力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，對(duì)標(biāo)黨的十九大提出的實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化兩步走的目標(biāo)，立足國(guó)內(nèi)，放眼全球，為“十四五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展理清思路、確定目標(biāo)、推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、破解瓶頸制約、布局重大項(xiàng)目，提出創(chuàng)新改革保障等應(yīng)對(duì)之舉，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化開(kāi)好頭、起好步。

二、實(shí)施“十四五”規(guī)劃目錄清單管理

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)不斷深化規(guī)劃體制改革，著力推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)，基本解決了多年來(lái)我國(guó)規(guī)劃名目繁雜、相互掣肘、管理混亂等問(wèn)題。“十四五”規(guī)劃啟動(dòng)后，相關(guān)部門配套的專項(xiàng)規(guī)劃將同步編制，有關(guān)區(qū)域規(guī)劃、各層級(jí)空間規(guī)劃也要啟動(dòng)編制。因此，如何避免發(fā)展規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的矛盾和人力、物力、財(cái)力浪費(fèi)，是“十四五”規(guī)劃編制時(shí)必須要高度重視的大問(wèn)題。一是按照《意見(jiàn)》關(guān)于建立規(guī)劃體系的要求，在編制規(guī)劃時(shí)明確界定各層級(jí)各類規(guī)劃之間的功能、作用及關(guān)系，避免出現(xiàn)規(guī)劃認(rèn)識(shí)不一、相互脫節(jié)、矛盾沖突等問(wèn)題；二是認(rèn)真落實(shí)《意見(jiàn)》關(guān)于建立健全規(guī)劃編制目錄清單管理制度，由發(fā)展改革部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門提出編制“十四五”規(guī)劃（批復(fù)、立項(xiàng)、備案）分類管理的目錄清單報(bào)各級(jí)政府批準(zhǔn)，凡納入目錄清單管理的規(guī)劃，要指導(dǎo)編制部門、編制單位按期、按要求進(jìn)行編制。對(duì)需政府批復(fù)的規(guī)劃，要采取約束性的管理辦法，體現(xiàn)規(guī)劃的程序性、時(shí)效性和嚴(yán)肅性；對(duì)需申請(qǐng)立項(xiàng)編制的規(guī)劃，應(yīng)按照立項(xiàng)約定如期完成，防止規(guī)劃的主觀性和隨意性；對(duì)需納入備案管理的規(guī)劃，管理部門要對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行專家鑒定，確保規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，還要根據(jù)發(fā)展實(shí)際，建立第三方規(guī)劃功效評(píng)估和質(zhì)量追蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷完善和優(yōu)化規(guī)劃目錄清單管理。

三、強(qiáng)化“十四五”規(guī)劃思路統(tǒng)攬引領(lǐng)

充分認(rèn)識(shí)編制“十四五”規(guī)劃的重大意義和功能作用，它不僅是黨的意志和國(guó)家戰(zhàn)略意圖的全面落實(shí)，更是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。規(guī)劃思路的統(tǒng)攬引領(lǐng)不僅要體現(xiàn)在指導(dǎo)思想、發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略、基本原則、價(jià)值取向上，更要體現(xiàn)在發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展定位和重大項(xiàng)目選擇等方面。《意見(jiàn)》提出，發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，居于規(guī)劃體系最上位，是其他各層級(jí)規(guī)劃的總遵循。強(qiáng)化規(guī)劃思路的統(tǒng)領(lǐng)和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，就是要按照“指導(dǎo)思想上統(tǒng)一、空間布局上統(tǒng)籌、項(xiàng)目確定上統(tǒng)攬”的思路和路徑，既強(qiáng)調(diào)其他規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，該一致的地方堅(jiān)決一致，該銜接的地方一定銜接，又保證不同層級(jí)、不同類型規(guī)劃的各具特色。強(qiáng)化規(guī)劃思路的統(tǒng)攬引領(lǐng)，決不是不要凸顯規(guī)劃的特色。凸顯規(guī)劃特色是所有規(guī)劃關(guān)注者、管理者的共同追求，也是規(guī)劃編制者期望達(dá)到的最高境界。要編制一項(xiàng)富有特色的高質(zhì)量規(guī)劃，它是時(shí)間與空間、理論與實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、方法與手段反復(fù)權(quán)衡達(dá)成的結(jié)果。因此說(shuō)，一項(xiàng)具有鮮明特色的好規(guī)劃，必須A就是A，B就是B，絕無(wú)非A即B的規(guī)劃。

四、完善“十四五”規(guī)劃內(nèi)容統(tǒng)籌銜接

按照下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃銜接上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的原則，以“銜接內(nèi)容充分、銜接程序規(guī)范、銜接手段先進(jìn)”和“一致性、落實(shí)性、指導(dǎo)性”為重點(diǎn)，建立健全規(guī)劃銜接機(jī)制。一是在總體目標(biāo)上，各類規(guī)劃要注重把握“十四五”時(shí)期是我國(guó)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)歷史交匯期的時(shí)代特征，在銜接鞏固第一個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，著力與第二個(gè)百年目標(biāo)“兩步走”部署的第一階段基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新目標(biāo)相銜接。二是在指標(biāo)體系上，“十四五”規(guī)劃應(yīng)將其他各類規(guī)劃的約束性等關(guān)鍵指標(biāo)納入指標(biāo)體系范疇，體現(xiàn)五年規(guī)劃指標(biāo)的統(tǒng)攬和引領(lǐng)作用。三是在空間布局上，“十四五”規(guī)劃要按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向，發(fā)揮既有空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，指導(dǎo)落實(shí)“三類”空間布局，其他所有規(guī)劃凡涉及空間布局的均須與“十四五”規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。四是在任務(wù)內(nèi)容上，其他各類規(guī)劃中的重大任務(wù)、重大項(xiàng)目、重要政策及要素支撐等內(nèi)容均要納入“十四五”規(guī)劃，并對(duì)其進(jìn)行分解和落實(shí)，以保障“十四五”規(guī)劃的有效實(shí)施。

五、加力“十四五”規(guī)劃方法集成創(chuàng)新

直面新時(shí)代、新任務(wù)、新要求，提高“十四五”規(guī)劃編制的科學(xué)化水平，必然要求規(guī)劃方法的集成創(chuàng)新。一是要不斷提高規(guī)劃站位，將新發(fā)展理念貫穿于規(guī)劃的全流程，學(xué)會(huì)運(yùn)用馬克思列寧主義的世界觀、方法論和全球視野、戰(zhàn)略思維分析問(wèn)題、解決問(wèn)題。二是學(xué)會(huì)尊重自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，把編制“十四五”規(guī)劃當(dāng)作一項(xiàng)系統(tǒng)工程，正確處理內(nèi)涵與外延，整體與局部、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、近期與遠(yuǎn)景的辯證關(guān)系，而不是孤立的就規(guī)劃論規(guī)劃。三是注重深入基層一線調(diào)查研究，努力深化規(guī)劃前期工作，科學(xué)判斷發(fā)展時(shí)期的階段性特征。常言道：“成績(jī)不說(shuō)跑不了，問(wèn)題不說(shuō)不得了。”始終堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向額問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一，做到言之有理、言之有據(jù)、言之有實(shí)。四是加強(qiáng)規(guī)劃的多視角和多方案比選，深入論證重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策實(shí)施的必要性、可行性和預(yù)期效果。五是堅(jiān)持開(kāi)門編規(guī)劃、開(kāi)放編規(guī)劃，注重吸納社會(huì)各界和各類智庫(kù)的智慧，廣泛征求各方意見(jiàn)，健全專家咨詢論證制度。六是進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃人才培養(yǎng)，打造一支符合新時(shí)代要求的專業(yè)化、高素質(zhì)規(guī)劃隊(duì)伍，大力創(chuàng)新規(guī)劃編制手段和展現(xiàn)方式，推進(jìn)理論闡釋與實(shí)證分析、定性分析與定量分析、圖表分析與數(shù)據(jù)說(shuō)明等方法相結(jié)合，使規(guī)劃能夠以全新的面目展現(xiàn)出來(lái)。

六、推進(jìn)“十四五”規(guī)劃技術(shù)數(shù)字支撐

運(yùn)用新一代信息技術(shù)，增加互聯(lián)網(wǎng)基因已成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征，也是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的重要手段。當(dāng)前，我國(guó)規(guī)劃存在的編制難、執(zhí)行隨意等頑疾，其中一個(gè)主要原因就是技術(shù)手段落后。加快規(guī)劃數(shù)字化已成為未來(lái)規(guī)劃的必由之路，也是“十四五”規(guī)劃改革創(chuàng)新的緊迫任務(wù)。一是建立健全規(guī)劃編制數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建規(guī)劃編制數(shù)據(jù)決策模型，推動(dòng)規(guī)劃編制數(shù)字化，改變?nèi)藶橹饔^的經(jīng)驗(yàn)決策判斷模式，不斷提升規(guī)劃編制的智能化水平，為深化“放管服”改革創(chuàng)造條件。二是加快建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺(tái)，根據(jù)規(guī)劃體系和規(guī)劃綜合管理需求，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目錄清單、規(guī)劃編制、審查論證、審批發(fā)布、監(jiān)測(cè)評(píng)估等全業(yè)態(tài)、全流程在線管理，并納入政務(wù)信息化系統(tǒng)，提高規(guī)劃管理的效果與效率。三是注重規(guī)劃實(shí)施的數(shù)字化支撐，將規(guī)劃實(shí)施與領(lǐng)導(dǎo)決策、政策協(xié)同、項(xiàng)目監(jiān)管、建設(shè)推進(jìn)等有機(jī)結(jié)合，以數(shù)字化、平臺(tái)化支撐規(guī)劃的管理運(yùn)用。

七、嚴(yán)格“十四五”規(guī)劃程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn)，編制規(guī)劃已成為一項(xiàng)政治性強(qiáng)、程序嚴(yán)謹(jǐn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的重大政務(wù)活動(dòng)，提高規(guī)劃嚴(yán)肅性、執(zhí)行力必須嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃的程序標(biāo)準(zhǔn)。一是要明確各類規(guī)劃編制審批主體，“十四五”規(guī)劃必將根據(jù)憲法與法律賦予的職責(zé)和黨的建議，政府組織編制，人大審查批準(zhǔn)；空間規(guī)劃由自然資源部門負(fù)責(zé)編制，政府審查批準(zhǔn)；專項(xiàng)和區(qū)域規(guī)劃由相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制，政府審查或備案。二是制定規(guī)范的規(guī)劃管理制度，明確規(guī)劃必須經(jīng)過(guò)前期研究、基本思路、編制草案、規(guī)劃銜接、征求意見(jiàn)、專家論證、審查批準(zhǔn)、公開(kāi)發(fā)布、監(jiān)測(cè)評(píng)估等程序，利用信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃在線流程管理。三是規(guī)范各類各級(jí)規(guī)劃銜接程序，其他各類規(guī)劃及須報(bào)請(qǐng)政府審批的規(guī)劃須事先與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌銜接，下位及下級(jí)規(guī)劃在審批前要與上位規(guī)劃或報(bào)上級(jí)主管部門進(jìn)行銜接。四是規(guī)范規(guī)劃管理程序，按照規(guī)劃體系和職能作用，發(fā)展改革部門要發(fā)揮好規(guī)劃管理職能，重點(diǎn)就規(guī)劃編制、數(shù)據(jù)支撐、審查論證、審批發(fā)布及監(jiān)測(cè)評(píng)估等環(huán)節(jié)做好規(guī)范性管理，進(jìn)而用制度和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)規(guī)劃的規(guī)范化。

八、加強(qiáng)“十四五”規(guī)劃舉措部門協(xié)同

具有鮮明針對(duì)性和可操作性的規(guī)劃舉措是提高規(guī)劃執(zhí)行力的有力保障。一要強(qiáng)化部門協(xié)同，明確“十四五”規(guī)劃既是黨和政府意圖的集中體現(xiàn)，也是各部門重大舉措的主要集成，各部門同步編制的專項(xiàng)規(guī)劃必須服務(wù)于“十四五”規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)要求，而不是各自為陣，各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)。二是“十四五”規(guī)劃提出的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、資源環(huán)境政策、人口和社會(huì)發(fā)展政策等改革創(chuàng)新舉措，既發(fā)揮著對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，又是專項(xiàng)規(guī)劃鋪陳落實(shí)和具體化的重要方面。三是重大項(xiàng)目作為“十四五”及各級(jí)各類規(guī)劃落地的重要載體，必須立足全局，經(jīng)過(guò)論證提出，加強(qiáng)相互銜接，嚴(yán)防拍腦袋主觀臆斷，努力開(kāi)創(chuàng)以規(guī)劃帶動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，以項(xiàng)目促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)的新局面。把“十四五”規(guī)劃編制成我國(guó)新時(shí)代具有里程碑意義的好規(guī)劃，讓“十四五”時(shí)期成為我國(guó)發(fā)展史上具有劃時(shí)代意義的重要時(shí)期。