“十四五”規(guī)劃期，發(fā)展和穩(wěn)定都面臨新的形勢，面臨既要創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，又要樹立國家總體發(fā)展觀。整個“十四五”規(guī)劃期，中國開發(fā)將區(qū)在經(jīng)濟體制、治理模式、政策創(chuàng)新與機制創(chuàng)新方面開展了前所未有的改革創(chuàng)新。“十四五”規(guī)劃期，也是人類科技持續(xù)發(fā)展的時期，開發(fā)區(qū)在治理中，應(yīng)借助云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，發(fā)揮其在創(chuàng)新能力、資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)方式變革、管理創(chuàng)新等方面的引擎作用，構(gòu)建“布局合理、土地集約，產(chǎn)業(yè)集群、技術(shù)先進，管理科學、高效運轉(zhuǎn)，成本低廉、效益突出，綠色發(fā)展、環(huán)境友好，服務(wù)優(yōu)質(zhì)、品牌領(lǐng)先”的智慧型現(xiàn)代開發(fā)區(qū)，成為“十四五”規(guī)劃期開發(fā)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

 

“十三五”規(guī)劃期，國內(nèi)開發(fā)區(qū)的運營與治理模式主要有5種：

 

1. 政府運營治理模式

這里的政府運營模式與前面所說的行政主導型開發(fā)區(qū)有關(guān)聯(lián)，但卻是不同概念。政府運營模式往往在行政主導型開發(fā)區(qū)比較常見，開發(fā)區(qū)由政府投資開發(fā)，開發(fā)區(qū)為入駐的公司提供一些稅務(wù)代理、行政事務(wù)代理的服務(wù)，然后收取一些服務(wù)費用，同時政府部門也會給開發(fā)區(qū)一些招商代理費用和稅費收取的優(yōu)惠。政府運營模式適合于一些規(guī)模小，管理簡單的開發(fā)區(qū)。對于一些大型的開發(fā)區(qū)，這樣的運營模式無法保證開發(fā)區(qū)的長期運營。揚州郵政跨境電商產(chǎn)業(yè)園就屬于這類運營模式，它由揚州市郵政局投資運營，提供多項優(yōu)惠政策和利好，入駐的跨境電商可享受退稅、結(jié)匯、培訓等系列服務(wù)和郵費優(yōu)惠福利。

 

2. 投資運營治理模式

 

投資運營模式是通過政府投資建設(shè)開發(fā)區(qū)，然后通過房租、固定資產(chǎn)等作為合作資產(chǎn)，孵化有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)，在企業(yè)獲得成長后引入外部戰(zhàn)略投資者或上市，實現(xiàn)資產(chǎn)增值并收回投資。這是一種長期投資的理念，開發(fā)區(qū)在中短期很難有可見的回報，但是對于一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展具有很強的推動作用，因為開發(fā)區(qū)的發(fā)展是建立在企業(yè)投資成功的基礎(chǔ)上的。浦東軟件園就屬于這一模式。

 

3. 服務(wù)運營模式

 

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，只是投資還是不能滿足很多企業(yè)的需要，很多企業(yè)對開發(fā)區(qū)的服務(wù)環(huán)境提出了更多的要求。在這個基礎(chǔ)上出現(xiàn)了服務(wù)運營模式的開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)為入駐企業(yè)提供人才招聘、人才派遣、信息提供等軟服務(wù)，為企業(yè)提供更佳的生存發(fā)展環(huán)境。服務(wù)運營模式強化了開發(fā)區(qū)與企業(yè)的合作，增加了開發(fā)區(qū)的收入渠道。杭州軟件園就屬于這一類運營模式。

 

4. 土地盈利治理模式

 

隨著近十年中國房地產(chǎn)市場的熱起，土地增值的盈利能力遠遠超過了很多行業(yè)的盈利水平。一些開發(fā)區(qū)獲得了土地收儲、初步開發(fā)、拍賣的功能，所以一些開發(fā)區(qū)通過控制大面積的土地，在進行初步開發(fā)后，短期內(nèi)提升土地的價值，然后進行地產(chǎn)開發(fā)或轉(zhuǎn)讓。這種模式更像一個有規(guī)劃的地產(chǎn)開發(fā)商，獲利能力非常的強大，同時也為開發(fā)區(qū)后期的開發(fā)奠定了雄厚的財力基礎(chǔ)。這方面做的比較好的是中關(guān)村軟件園。

 

5. 產(chǎn)業(yè)運營治理模式

 

 一些重要的開發(fā)區(qū)其實承擔了調(diào)節(jié)、完善、強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈運營的作用，開發(fā)區(qū)設(shè)立的目的就是要做一個產(chǎn)業(yè)鏈，比如一些新能源產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、物流產(chǎn)業(yè)園等，這些產(chǎn)業(yè)園在投資初期就會進行招商引資，引入企業(yè)資本一起搭臺，然而開發(fā)區(qū)也做好了與企業(yè)一起唱戲的準備。開發(fā)區(qū)會對一些有實力的入駐企業(yè)進行投資，甚至直接投資一個全資公司在開發(fā)區(qū)內(nèi)運營一個重要的產(chǎn)業(yè)項目。這種運營模式的產(chǎn)業(yè)園往往要具備三種職能：行政職能、服務(wù)職能和企業(yè)投資運營職能。對開發(fā)區(qū)的管理能力和運營能力都提出了很強的要求。例如南京江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)科研園，規(guī)劃多個產(chǎn)業(yè)一起運營，有招商、有投資、有獨資，運營復雜，然而一旦建成將在很大的區(qū)域內(nèi)形成壓倒性的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

 

放眼“十四五”規(guī)劃期，要使開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，必須重視開發(fā)區(qū)的治理體系與治理能力。把開發(fā)區(qū)治理的對象分為企業(yè)和開發(fā)區(qū)，治理范圍分為內(nèi)部和外部，從而形成了開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、運營和控制（POC）管理體系。從國家戰(zhàn)略層面來審視，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模的推進直接或間接提升開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略位勢。

 

改革開放以來，開發(fā)區(qū)一直就是國家推進改革、開放、創(chuàng)新等戰(zhàn)略的重要政策工具，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。經(jīng)濟下行壓力下，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式有利于持續(xù)提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟總量、增速及在全國經(jīng)濟中的占比，進一步提升國家開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略位勢。“一區(qū)多園”是指以區(qū)域內(nèi)國家級開發(fā)區(qū)為依托，通過創(chuàng)新管理體制機制和發(fā)展模式，將多個開發(fā)區(qū)（開發(fā)區(qū)）進行資源整合，開展統(tǒng)一框架下的協(xié)調(diào)發(fā)展和整體品牌形象塑造，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)動發(fā)展。通常，具有兩種形式，一是國家開發(fā)區(qū)成立之初即是“一區(qū)多園”，包含多個開發(fā)區(qū)，二是后期逐步吸納其他開發(fā)區(qū)而形成“一區(qū)多園”的發(fā)展格局。著眼于“十四五”規(guī)劃期，要長期保持規(guī)模優(yōu)勢，支持“一區(qū)多園”發(fā)展勢在必行。

 

同時，在推進以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式過程中出現(xiàn)了一些錯誤傾向，最大的錯誤就是單純追求規(guī)模的擴大，甚至是單純追求統(tǒng)計數(shù)字的擴大，而沒能用開發(fā)區(qū)的品牌、機制、政策去實質(zhì)性的帶動新納入?yún)^(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。這種現(xiàn)象既出現(xiàn)在眾多新升級國家開發(fā)區(qū)里，也出現(xiàn)在很多老牌開發(fā)區(qū)里。這些開發(fā)區(qū)迫于升級、評價排名等壓力，或承接地方清理整頓開發(fā)區(qū)的任務(wù)，將更多的區(qū)域納入開發(fā)區(qū)，擴大了開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)指標，礙于眾多的區(qū)域利益糾纏，實質(zhì)的管理體制調(diào)整又沒能真正到位，最終形成半建設(shè)主導型的邦聯(lián)制治理模式。

 

以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式是從“點”到“面”協(xié)調(diào)與互動的最佳形式。它打破了開發(fā)區(qū)的固定邊界，將各種優(yōu)惠政策遍及其它開發(fā)區(qū)，提升了區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)協(xié)作效率。“一區(qū)多園”有利于區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，有利于避免各開發(fā)區(qū)在創(chuàng)新上的無序化競爭和產(chǎn)業(yè)上的同質(zhì)化競爭，有利于區(qū)域經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。由于新納入?yún)^(qū)域先天不足，或發(fā)展水平參差不齊，且納入后缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，對開發(fā)區(qū)整體發(fā)展質(zhì)量造成影響，這也是以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式引發(fā)爭議的關(guān)鍵所在。針對這種模式，要加大改革力度，積極引導其從邦聯(lián)制向聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。

 

開發(fā)區(qū)既是資本的產(chǎn)物，也是資本的再生產(chǎn)者，承載了城市資本積累的重要使命。我國的開發(fā)區(qū)絕大多數(shù)位于城市郊區(qū)，能夠提供大量廉價的土地和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，便于資本尤其是制造業(yè)資本實現(xiàn)快速增值，因此特別受到外來資本的青睞。一區(qū)多園”促進了創(chuàng)新價值鏈與產(chǎn)業(yè)價值鏈的結(jié)合，擴大了創(chuàng)新集群與產(chǎn)業(yè)集群的深度和廣度，推動了區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動。有助于適應(yīng)開發(fā)區(qū)擴張和開發(fā)區(qū)間競爭與合作的新需求，從而形成以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式的有機組織系統(tǒng)，形成有效的創(chuàng)新聚集和創(chuàng)新擴散效應(yīng)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集與創(chuàng)新擴散的適度均衡和有機統(tǒng)一。為進一步迎合外來資本的需求，各個城市對開發(fā)區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)在地價、稅收和服務(wù)等諸多方面提供非常優(yōu)惠的政策，以確保“以土地換資本”和“以空間換發(fā)展”的快速推進。

非建設(shè)主導型開發(fā)區(qū)治理體系示例

 

開發(fā)區(qū)“一區(qū)多園”模式發(fā)揮了顯著的積極作用。從開發(fā)區(qū)和區(qū)域?qū)用鎭砜矗?ldquo;一區(qū)多園”模式促進了開發(fā)區(qū)和區(qū)域的發(fā)展。“一區(qū)多園”能夠有效地拓展發(fā)展空間，解決開發(fā)區(qū)土地資源不足的瓶頸；能夠引導各分園突出特色主導產(chǎn)業(yè)，利于統(tǒng)籌開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；能夠迅速做大開發(fā)區(qū)總體規(guī)模，提升在全市經(jīng)濟發(fā)展中的位勢和顯示度；同時，“一區(qū)多園”是開發(fā)區(qū)發(fā)揮品牌效應(yīng)和輻射帶動作用的關(guān)鍵模式，有利于推廣開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展路徑和經(jīng)驗，復制開發(fā)區(qū)高效的管理運營模式，促使更多區(qū)域享受開發(fā)區(qū)政策紅利，有利于充分發(fā)揮國家開發(fā)區(qū)“金字招牌”凝聚力，開展產(chǎn)業(yè)導入工作，促進高端人才、先進技術(shù)等創(chuàng)新要素集聚。

 

通常認為“一區(qū)多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區(qū)或地理上不連片的開發(fā)區(qū)整合并入開發(fā)區(qū)，突破開發(fā)區(qū)原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區(qū)內(nèi)部的多個專業(yè)園或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。對大多數(shù)實行“一區(qū)多園”發(fā)展模式的開發(fā)區(qū)而言，開發(fā)區(qū)管委會僅是協(xié)調(diào)、服務(wù)機構(gòu)，不具備任何政府管理職能，對各分園的約束力不強，難以執(zhí)行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌管理。同時各分開發(fā)區(qū)為追逐自身短期利益，往往忽略整體發(fā)展。

 

在資本跨國流動和國內(nèi)體制改革的共同作用下，我國的開發(fā)區(qū)作為全球資本進行空間修復的工具和城市資本積累的空間載體被大量生產(chǎn)出來。針對開發(fā)區(qū)過多過散的問題，各地方應(yīng)以開發(fā)區(qū)為龍頭，采取“一區(qū)多園，分工協(xié)作”的形式，對省以下開發(fā)區(qū)進行適當清理整合，把那些已有一定基礎(chǔ)、地理相近、開發(fā)空間較大的開發(fā)區(qū)，經(jīng)審核可以納入開發(fā)區(qū)管理，這樣既有利于帶動地方開發(fā)區(qū)盤活資源，也可以解決開發(fā)區(qū)土地不足的矛盾。

 

隨著開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚功能的日益完善，近年來開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)已不局限于區(qū)域內(nèi)聚集和擴張發(fā)展，而是將開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、價值優(yōu)勢、研發(fā)優(yōu)勢輻射到周邊區(qū)域，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在十三五期間，全國各類開發(fā)區(qū)普遍出現(xiàn)了“一區(qū)多園”發(fā)展模式，“一區(qū)多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區(qū)或地理上不連片的開發(fā)區(qū)整合并入開發(fā)區(qū)，突破開發(fā)區(qū)原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區(qū)內(nèi)部的多個專業(yè)園或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

 

在治理體系上，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式就是擴大開發(fā)區(qū)原有的地理空間，通過增加新建開發(fā)區(qū)或?qū)⒁呀?jīng)具備一定發(fā)展基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)整合并入開發(fā)區(qū)，實施區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、基礎(chǔ)優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢共享的政策，對核心開發(fā)區(qū)與非核心開發(fā)區(qū)、綜合性創(chuàng)新孵化開發(fā)區(qū)與專業(yè)性功能開發(fā)區(qū)，進行模塊化分布、集中化管理、平等化待遇、層次化擴散，形成大開發(fā)區(qū)發(fā)展格局。主要特點是，成立由副市級領(lǐng)導擔任管委會工委書記、管委會主任的高位協(xié)調(diào)與領(lǐng)導機構(gòu)，代表市委市政府領(lǐng)導開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，從整體上謀劃一個城市的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

由開發(fā)區(qū)管委在一片區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)多個開發(fā)區(qū)所形成的“一區(qū)多園”，可以稱之為虛擬的“一區(qū)多園”體制，這種模式發(fā)展到一定階段往往會遇到空間瓶頸；由管委會管理協(xié)調(diào)，分屬在不同城區(qū)規(guī)劃建設(shè)的開發(fā)區(qū)，這是目前青島正在實行的實質(zhì)上或真正意義上的以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式。

 

后者可以有效破解開發(fā)區(qū)發(fā)展的空間瓶頸，調(diào)動各城區(qū)的積極性，根據(jù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和要求，建設(shè)不同特色和優(yōu)勢的開發(fā)區(qū)，有利于開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，建立統(tǒng)分結(jié)合（統(tǒng)，即由開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)；分，即各個開發(fā)區(qū)分屬在各城區(qū)并由其作為投資和運營主體）的以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式和發(fā)展模式是國家開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的必然選擇。例如，北京中關(guān)村、上海張江高科、青島開發(fā)區(qū)等均實行這種體制。

 

在一區(qū)多園治理能力上，能較好的發(fā)揮了市區(qū)聯(lián)動、引導差異化發(fā)展的作用。比如中關(guān)村創(chuàng)新平臺重在進一步整合首都高等院校、科研院所、中央企業(yè)、高科技企業(yè)等創(chuàng)新資源，采取特事特辦、跨層級聯(lián)合審批模式，落實國務(wù)院批準的各項先行先試改革政策，重點圍繞重大科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項目、先行先試政策扶持等受理事項開展工作。通過平臺，市政府各委辦局可直接與相關(guān)部委對接，在國家項目申報上為開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)參與國家項目、享受優(yōu)惠政策提供更為高效便捷的通道。同時，開發(fā)區(qū)創(chuàng)新平臺作為核心協(xié)調(diào)樞紐，積極承接國家部委政策，在政府層面細化落實文件，并針對各開發(fā)區(qū)發(fā)展制定系列先行先試政策，有力增強了各開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策粘性。

上世紀90年代中后期以來, 中關(guān)村、天津開發(fā)區(qū)、深圳開發(fā)區(qū)等發(fā)展較快的國家開發(fā)區(qū)為進一步推進產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張，在現(xiàn)有范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，相繼開展了“一區(qū)多園”模式的探索。如1991年，中關(guān)村建立豐臺、昌平兩個科技開發(fā)區(qū)，以彌補海淀區(qū)建成空間不足的問題后，走上了“一區(qū)多園”的道路。到目前為止，中關(guān)村已經(jīng)發(fā)展成了“一區(qū)十六園”。此后，上海張江開發(fā)區(qū)、福州開發(fā)區(qū)、宜昌開發(fā)區(qū)、江門開發(fā)區(qū)等均實施“一區(qū)多園”模式，助推開發(fā)區(qū)發(fā)展。

 

半建設(shè)主導型開發(fā)區(qū)治理體系示例

 

以北京中關(guān)村科技園的治理制度建設(shè)為例，在法制方面，為了促進和保障中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，2010年市人民政府發(fā)布了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，從科技研發(fā)、人力資源、科技金融、土地利用、政府服務(wù)和治理等10方面對中關(guān)村示范區(qū)建設(shè)進行了詳細闡述。在多年的實踐中，中關(guān)村持續(xù)探索市場化和行政化相結(jié)合的統(tǒng)籌運營管理機制，逐步形成一套以先行先試政策為紐帶、以統(tǒng)籌規(guī)劃為引導、以產(chǎn)業(yè)促進為核心的發(fā)展模式，持續(xù)提升了各開發(fā)區(qū)與中關(guān)村管委會的發(fā)展粘性，為推動功能區(qū)創(chuàng)新運營管理體系建設(shè)、實現(xiàn)一盤棋發(fā)展提供了有力借鑒。

 

在治理體系方面，中關(guān)村科技園管委會是負責對開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)進行綜合指導的市政府派出機關(guān)，內(nèi)設(shè)辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進處、自主創(chuàng)新能力處等17個機構(gòu)，以及高科技產(chǎn)業(yè)、政府采購等促進中心。在機制方面，為吸引人才，中關(guān)村建成了人才特區(qū)，大力推動人才發(fā)展體制機制改革與政策創(chuàng)新；金融服務(wù)方面，為開發(fā)區(qū)配備了金融服務(wù)集團、交易所、研究中心等；土地利用方面，開發(fā)區(qū)形成了一區(qū)十六園的共生系統(tǒng)。

 

在中關(guān)村“一區(qū)多園”的發(fā)展過程中，中關(guān)村管委會一直擔負著政策先行先試的促進功能，體現(xiàn)的是政策全覆蓋運營服務(wù)機制。能夠享受國家和北京市賦予中關(guān)村科技園的特殊優(yōu)惠政策，是各區(qū)科技園爭相納入中關(guān)村開發(fā)區(qū)范疇的重要動因，但是各區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌引導，區(qū)與區(qū)之間的錯位競爭沒有有效形成。

 

總之，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式突破了土地空間的限制，體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和帶動效應(yīng)的最大化，是“區(qū)”、“園”關(guān)系發(fā)展的大勢所趨。近年來，越來越多的國家開發(fā)區(qū)進入新一輪“一區(qū)多園”模式探索期。2017年，南京市集中力量打造15個高新開發(fā)區(qū)，形成南京開發(fā)區(qū)“一區(qū)十五園”發(fā)展格局。2018年，重慶市整合九龍坡區(qū)、沙坪壩區(qū)、大渡口區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)、江津區(qū)現(xiàn)有工業(yè)集聚區(qū)，組建為新的重慶開發(fā)區(qū)，形成開發(fā)區(qū)以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式，轄區(qū)面積增至1031.2平方公里。2019年，深圳市將南山開發(fā)區(qū)、坪山開發(fā)區(qū)、龍崗開發(fā)區(qū)、寶安開發(fā)區(qū)、龍華開發(fā)區(qū)等納入深圳開發(fā)區(qū)范圍，形成開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩核多園”發(fā)展格局，規(guī)劃面積擴大到159.48平方公里。

 

“一區(qū)多園”成為諸多國家開發(fā)區(qū)發(fā)展模式，但與此同時，有觀點認為，部分開發(fā)區(qū)采取“一區(qū)多園”模式后，開發(fā)區(qū)平均發(fā)展質(zhì)量和水平有所下降。如何通過優(yōu)化“一區(qū)多園”管理體制，促進“一區(qū)多園”發(fā)揮正面積極作用成為值得探究的問題。實施“一區(qū)多園”發(fā)展模式后，開發(fā)區(qū)管理體制會相應(yīng)發(fā)生變化，原管委會升級，同時，各分園組建各自的管理機構(gòu)，按照開發(fā)區(qū)管委會承擔的職能和權(quán)限劃分，形成建設(shè)主導型、非建設(shè)主導型（協(xié)調(diào)管理型）、半建設(shè)主導型三種類型：

 

開發(fā)區(qū)管委會管理區(qū)域內(nèi)人、財、物等所有事項，負責所轄區(qū)域的開發(fā)、建設(shè)、運營和管理，對所有開發(fā)區(qū)形成“五統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌項目建設(shè)。如成都開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”，開發(fā)區(qū)管委會職權(quán)集中，負責所轄區(qū)域開發(fā)、建設(shè)、管理和運營，人、財、物權(quán)統(tǒng)一。

 

開發(fā)區(qū)管委會不負責各開發(fā)區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、運營與管理，對各開發(fā)區(qū)的人財物也不具有決策權(quán)，僅是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導各開發(fā)區(qū)的發(fā)展。如中關(guān)村實行“一區(qū)十六園”，中關(guān)村管委會負責整體的調(diào)研、政策研究和制定、發(fā)展專項資金的使用，并不對十六園的具體開發(fā)、建設(shè)和管理負責，十六園所有開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導入、企業(yè)服務(wù)和社會管理事務(wù)都由該園所在區(qū)政府負責。但十六園都能充分享受“中關(guān)村”的品牌溢出效應(yīng)，同時申請中關(guān)村發(fā)展專項資金支持。

 

共生系統(tǒng)的治理模式

 

通過上圖矩陣分析，在共生系統(tǒng)的開發(fā)區(qū)治理模式中，A區(qū)為高度不確定、影響程度高的因素，開發(fā)區(qū)應(yīng)當提前布局，并高度關(guān)注相關(guān)信息的獲取；B區(qū)為影響程度高，不確定性低的因素，開發(fā)區(qū)應(yīng)將其列入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重點；C區(qū)為影響程度和不確定性低的因素，開發(fā)區(qū)可在確定的范圍內(nèi)繼續(xù)保持關(guān)注，對產(chǎn)生的影響及時干預；D區(qū)為不確定性高、影響程度低，開發(fā)區(qū)可保持一般性關(guān)注。在坐標軸之上的部分不確定性或影響程度為中，應(yīng)保持關(guān)注，并在相關(guān)信息發(fā)生變化時進行二次評估、調(diào)整。

 

開發(fā)區(qū)管委會對主開發(fā)區(qū)（直管園）進行直接管理，負責其開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導入和管理運營，對分園管理權(quán)限相對較弱。根據(jù)開發(fā)區(qū)管委會對分園的管理權(quán)限不同，借用國家結(jié)構(gòu)的概念，又可分為邦聯(lián)制與聯(lián)邦制兩種類型。邦聯(lián)制是指開發(fā)區(qū)管委會對各分園管理松散，對分園的管理權(quán)限僅限于數(shù)據(jù)納統(tǒng)。

 

以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式從“點”到“面”協(xié)調(diào)與互動的最佳形式。它打破了開發(fā)區(qū)的固定邊界，將各種優(yōu)惠政策遍及其它開發(fā)區(qū)，提升了區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)協(xié)作效率。聯(lián)邦制是指開發(fā)區(qū)管委會對各分園實施統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)，具備資金支持、政策輻射、考核評價、數(shù)據(jù)納統(tǒng)等統(tǒng)籌手段，但分園的開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導入等由分園負責，財政稅收歸屬分園所在行政區(qū)。如珠海開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)管委會對唐家灣主開發(fā)區(qū)直接管理，對分園在“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、創(chuàng)新要素、人才服務(wù)、建設(shè)標準、品牌打造”等方面全面統(tǒng)籌。邦聯(lián)制和聯(lián)邦制本質(zhì)上反映的是各分園與開發(fā)區(qū)管委會之間的親疏程度。